Om bij de structuur te beginnen: de gemeenteraad maakt deel uit van het gemeentebestuur, dat naast raadsleden bestaat uit de burgemeester en het college van wethouders. Ambtenaren ondersteunen de bestuurders in de uitoefening van hun taken. Deze structuur van het gemeentebestuur is rond 1850 voor het eerst vastgelegd met het doel dat er snel en efficiënt gehandeld kon worden bij zaken die speelden in de directe leefomgeving van mensen. In die tijd woonden er ongeveer 3 miljoen mensen in Nederland en waren er maar liefst 1209 gemeenten. Momenteel zijn er meer dan 16 miljoen Nederlanders en 441 gemeenten.
Het takenpakket van het gemeentebestuur is in de loop der tijd aanzienlijk toegenomen. Vanuit de gedachte dat een gemeente als lokale overheid een energieke, slagvaardige en efficiënte overheid is, hebben gemeenten een steeds grotere rol gekregen. Tegelijkertijd is het lokaal bestuur veel ‘politieker’ geworden. Door deze ontwikkelingen is de organisatie van het gemeentebestuur door de jaren heen veranderd.
Parttime functie
Het was vroeger al niet de bedoeling dat het besturen van de gemeente een dagtaak was die alleen door fulltime politici zou kunnen worden vervuld. Ook nu nog is het belangrijk dat raadsleden, als medebestuurders van een gemeente, goed bekend zijn met de gang van zaken in hun omgeving en daarom actief blijven deelnemen aan het sociale leven in hun gemeente. Mede hierom zijn raadsleden van oudsher inwoners van de gemeente en is het raadslidmaatschap nog steeds een ‘parttime functie’.
Voor een goede uitvoering van de verschillende raadsbesluiten was het aanvankelijk zo geregeld dat enkele raadsleden deze uitvoerende taken toebedeeld kregen. Deze ‘bijzondere raadsleden’ waren de wethouders. Zij ontvingen hiervoor een extra vergoeding. Tot ver in de twintigste eeuw is de functie van wethouder in de meeste gemeenten een parttime functie gebleven.
Professionele functionaris
Met zoveel goedwillende vrijwilligers in het lokaal bestuur is het van belang dat iemand vanuit zijn of haar deskundigheid de besluitvorming in goede banen kan leiden en erop toeziet dat er geen besluiten worden genomen die in tegenspraak zijn met nationale wetgeving.
Dat was oorspronkelijk de reden waarom de rijksoverheid een professionele functionaris benoemde: de burgemeester. Deze kon als onafhankelijk voorzitter van zowel de raadsvergadering als het college van burgemeester en wethouders (b&w) ervoor zorgen dat de besluitvormingsprocedures zorgvuldig verliepen. Deze rol is tot op de dag van vandaag onveranderd gebleven.
De gemeenteraad is het hoogste orgaan van de gemeente en niet de burgemeester, zoals veel mensen denken. Dat betekent dat de gemeenteraad voor een belangrijk deel het beleid van de gemeente bepaalt.
Collegepartijen en oppositiepartijen
Er bestaat een duidelijk onderscheid tussen fracties die met een wethouder vertegenwoordigd zijn in het college van b&w, de ‘collegepartijen’, en de overige fracties, de ‘oppositiepartijen’. Collegepartijen zijn meestal beter geïnformeerd. Daartegenover staat dat ze onder aanzienlijke druk staan om de voorstellen van het college te steunen. Zodra een collegepartij tegen een voorstel van het college stemt, wordt meteen gesproken over een politieke crisis en kan het college van b&w uit elkaar vallen.
Verkiezingen
Als een college valt, leidt dat niet tot nieuwe verkiezingen. Gemeenteraadsverkiezingen vinden slechts één keer in de vier jaar plaats. Alle gekozen raadsleden kunnen vier jaar blijven zitten. Dat is zelfs zo als ze geen enkele vergadering bezoeken of als ze ruzie krijgen met hun eigen fractie. Niemand kan ze wegsturen, dat kan alleen de kiezer doen bij de nieuwe verkiezingen.
Dat betekent dat wanneer een college van b&w tussentijds aftreedt, dezelfde gemeenteraad weer onderling afspraken moet gaan maken. Uitzondering op de vaste cyclus van verkiezingen om de vier jaar zijn de verkiezingen bij gemeentelijke herindelingen: als een aantal gemeenten samengaat in een nieuwe gemeente, wordt een nieuwe raad gekozen.
De raad wordt gekozen door de inwoners van de gemeente. Na de verkiezingen wordt op basis van de afzonderlijke partijprogramma’s bekeken welke partijen het beste bij elkaar passen én bovendien kunnen steunen op een meerderheid in de raad. Vervolgens beginnen de onderhandelingen, waarbij verschillende vormen denkbaar zijn, van het inschakelen van een externe procesbegeleider (‘formateur’) of een actieve rol van de burgemeester tot openbare onderhandelingen door alle fractievoorzitters gezamenlijk of ‘geheime’ afspraken in achterafzaaltjes of bij mensen thuis.
Op zeker moment is er inhoudelijke overeenstemming en is duidelijk welke combinatie van partijen wethouders aanstellen. Hoeveel wethouders elke partij ‘krijgt’ en welke beleidsterreinen elke wethouder gaat behartigen maakt meestal deel uit van het akkoord tussen de onderhandelaars: het coalitieakkoord.
Vertaalslag
Vervolgens begint de periode van uitvoering van de afspraken. Deze moeten worden vertaald in concrete plannen die de raad moet goedkeuren. Het raadslid probeert natuurlijk zo goed als mogelijk het eigen verkiezingsprogramma van zijn politieke partij te realiseren. Daarbij moet hij of zij wel rekening houden met de haalbaarheid van die ambities, mede gezien het collegeprogramma dat door een meerderheid in de raad gesteund wordt. Dat is het politieke handwerk van geven en nemen, van compromissen sluiten of van soms juist felle en onwrikbare standpunten innemen. Het is ieders eigen inschatting welke aanpak het beste past. Ook zal het raadslid op de terreinen waarvan hij of zij ‘woordvoerder’ is geworden, concrete resultaten proberen te behalen.
Stelling nemen
Hoewel een collegeprogramma geacht wordt richting te geven aan het beleid voor een periode van vier jaar, doen zich ook vele maatschappelijke ontwikkelingen en onverwachte gebeurtenissen voor die om ad hoc reacties van en stellingnames door de raad vragen. Daardoor kunnen afspraken veranderen en kan de samenwerking tussen coalitiepartijen onder druk komen te staan.
Partijen die niet in het college zijn vertegenwoordigd, zullen het niet nalaten om dergelijke binnenbrandjes flink op te stoken, terwijl de lokale pers graag zal berichten over vermeende conflicten en ruzies. Dat maakt het ambt enerverend. Het gaat tegelijkertijd gepaard met emoties. Raadsleden, wethouders en burgemeesters leven ‘in een glazen huis’, alles wat niet goed gaat, ligt direct op straat.
De raad heeft drie rollen: kaderstellen, controleren en het vertegenwoordigen van inwoners
Kaderstellen
De raad wordt geacht om de algemene beleidskaders vast te stellen waarbinnen het college van b&w moet functioneren. Deze ‘kaderstellende’ rol blijkt in de praktijk niet eenvoudig. Het vereist dat raadsleden nadenken over een meerjarige strategische visie op de gemeente in het algemeen en op de verschillende beleidsterreinen in het bijzonder.
Er zijn raden die weinig tijd besteden aan ‘kaderstellen’, maar alleen reageren, bijvoorbeeld op incidenten of op voorstellen van het college van b&w. Daarmee doet zo’n raad afbreuk aan de mogelijkheden die hij eigenlijk heeft om de lijnen uit te zetten, om het hoogste orgaan te zijn
Controleren
Het dualisme heeft de uitvoerende taken en verantwoordelijkheden van het college van b&w uitgebreid. Tegelijkertijd moet de raad een en ander controleren. Hij heeft hiervoor verschillende mogelijkheden ter beschikking. In een goede planning- en controlecyclus worden door de ambtelijke organisatie regelmatig voortgangsverslagen over de verschillende ontwikkelingen en resultaten opgesteld.
Daarnaast dient het college tenminste één keer per jaar verantwoording af te leggen aan de raad over de uitgaven en de daarmee behaalde resultaten. Verder beschikt elke gemeente verplicht over een rekenkamer, die tot taak heeft zelfstandig en onafhankelijk onderzoek te doen naar de efficiency en effectiviteit van het gemeentelijk beleid
Vertegenwoordigen
Een derde taak van raadsleden is het vertegenwoordigen van inwoners. Het is een taak die in de loop der jaren veranderingen heeft ondergaan, onder meer doordat de taken en verantwoordelijkheden van het lokaal bestuur zijn toegenomen. In het verlengde daarvan verandert ook de relatie tussen de steeds mondigere en beter opgeleide burgers en het gemeentebestuur.
Verwachtingen van burgers over de kwaliteit van de gemeentelijke organisatie nemen toe, waardoor zij kritischer zijn op de geleverde prestaties en sneller daartegen zullen ageren. Bovendien worden burgers steeds mobieler en neemt daarmee hun binding met één specifieke gemeente af.
Voor raadsleden betekent het, dat zij goed bereikbaar moeten zijn voor burgers en steeds bereid moeten zijn het gesprek met hen aan te gaan. Dat kan wel eens lastig zijn, als je net wilt gaan eten en er belt een boze burger. Ook de lokale media weten raadsleden goed te vinden. Naast burgers zijn er vele lokale instellingen, organisaties en verenigingen die graag in gesprek willen met de raad. De taak van de raad als volksvertegenwoordiger is al met al behoorlijk arbeidsintensief.
Het raadslidmaatschap lijkt te bestaan uit een aaneenschakeling van vergaderingen: in de raad, in voorbereidende raadscommissies, in de eigen partij, met burgers en maatschappelijke organisaties. Het tijdsbeslag is groot en iedereen wil iets van u. Dat is iets om tevoren goed over na te denken.
De raadsvergadering, die in de meeste gemeenten, met uitzondering van de zomerperiode, maandelijks plaatsvindt, is de belangrijkste bijeenkomst. Alleen daar kunnen, bij stemming, besluiten worden genomen. Veel van de voorbereidende besprekingen vinden echter plaats in zogenoemde commissievergaderingen.
Samenstelling
Welke commissies er zijn, hoe die zijn samengesteld en hoe vaak ze vergaderen, verschilt per gemeente. In veel gemeenten is het gebruikelijk dat er commissies zijn rond de belangrijkste beleidsterreinen. In een commissie is elke partij vertegenwoordigd. Dat kan zijn door een lid van de fractie, maar het kan ook zijn dat er in een commissie mensen zitting hebben die wel op de kandidatenlijst hebben gestaan maar niet verkozen zijn. Zeker voor kleine fracties is dat een goede mogelijkheid om het werk over meer mensen te verdelen.
In een commissie wordt inhoudelijk van gedachten gewisseld over allerlei beleidsvoornemens of over de voortgang van beleid. Een commissie neemt geen besluiten, maar als er in een commissie tussen alle partijen eigenlijk al overeenstemming blijkt, is het niet nodig om de hele bespreking in de raadsvergadering nog eens over te doen. Vaak worden dergelijke besluiten dan zonder discussie in de raadsvergadering direct in stemming gebracht.
Anders vergaderen
Veel gemeenten zijn de laatste jaren op zoek gegaan naar alternatieve invulling van de commissievergaderingen. Dit komt voort uit het streven om de vergadertijd te beperken, maar ook uit de ambitie om meer rechtstreekse contacten met de burgers mogelijk te maken.
Heel bekend is het systeem van de gemeente Almere, waar geregeld ’s avonds een ‘politieke markt’ wordt georganiseerd. Burgers hebben vrij toegang en kunnen op verschillende plekken direct de aanwezige raadsleden aanspreken. Aan het einde van de avond komen de raadsleden bij elkaar, wisselen onderling uit wat aan de orde is geweest en bepalen vervolgens welke van die onderwerpen nadere bespreking vragen.
Ondanks alle pogingen om de tijd van raadsleden zo efficiënt mogelijk te benutten, blijft het hard werken. Het gaat immers niet alleen om de beschikbare tijd, het mede sturing geven aan een gemeente vereist ook de nodige deskundigheid.
Rond 1850 waren raadsleden achtenswaardige heren die op basis van hun persoonlijk gezag en aanzien in de gemeente werden verkozen. Pas aan het einde van de negentiende eeuw gingen personen op basis van gedeelde ideologie en maatschappijvisie samenwerken en ontstonden in Nederland politieke partijen.
Fracties en partijprogramma's
Het algemeen kiesrecht werd in verschillende fasen ingevoerd, waardoor de politiek niet meer het unieke domein van ‘respectabele heren’ was. Er ontstonden fracties van personen die op basis van een partijprogramma met elkaar samenwerkten. De taken en verantwoordelijkheden van het lokaal bestuur, en dus ook die van raadsleden, namen aanzienlijk toe.
Forse tijdsinvestering
Anno 2009 is het raadslidmaatschap nog steeds een bijbaan, ook al is de tijdsinvestering relatief fors. Vaak wordt wel gesteld dat het raadslidmaatschap daarom vooral aantrekkelijk is voor mensen die zich al in de tweede helft van hun carrière bevinden of wellicht al met de VUT of gepensioneerd zijn. In de praktijk zijn er gelukkig ook jonge mensen die gepassioneerd zijn door de lokale politiek en het raadslidmaatschap, maar zij vormen nog wel een minderheid.
'Een mooie hondenbaan'
Zo wordt er wel eens gesproken over het raadslidmaatschap. Het is hard werken, u staat midden in de lokale schijnwerpers en het krachtenveld is ingewikkeld. Het mooie eraan is dat u inderdaad direct iets kan betekenen voor het woon- en leefklimaat van uw eigen gemeente. En dat is toch eigenlijk heel bijzonder.
Tegenwoordig is het wethouderschap in het gros van de gemeenten meer dan een fulltime baan, met een bijpassende vergoeding. In gemeenten met minder dan 18.000 inwoners zijn er nog steeds parttime wethouders. Dat betekent dat in die gemeenten wethouders vaak nog een andere bron van inkomsten hebben. In de loop van 2009 kan de gemeenteraad van deze gemeenten echter ook per wethouder bepalen voor welke betrekkingsomvang hij wordt benoemd. Het is vanaf dan in die gemeenten mogelijk fulltime wethouders te benoemen als daarvoor voldoende wettelijke formatie ruimte is.
De functie van wethouder is door de jaren heen steeds belangrijker geworden. Van louter ‘uitvoerders’ werden zij veel meer ‘aanvoerders’. De functie van wethouder en raadslid kon tot 2002 worden gecombineerd. Wethouders waren altijd aanwezig in de vergaderingen van hun eigen fractie. Eventuele tegenstellingen en weerstanden werden daar al weggenomen, zodat in de openbare raadsvergaderingen de kaarten al waren geschud. Met de invoering van het dualisme in 2002 is hierin verandering gekomen.
Professionele bestuurders
Raadsleden kunnen nog steeds wethouder worden, maar op dat moment dienen zij het raadslidmaatschap op te geven. Als wethouders aftreden, kunnen zij niet automatisch terugkeren in de raad. De wetgever heeft het verder mogelijk gemaakt dat ook personen die niet eerst als raadslid zijn gekozen wethouder kunnen worden. Dat heeft de mogelijkheden om wethouderskandidaten te selecteren aanzienlijk vergroot. Het is zelfs mogelijk dat personen vanuit een andere gemeente wethouder worden.
Wethouders worden steeds meer professionele bestuurders. In veel gemeenten zijn zij nog steeds de ‘aanvoerder’ van hun partij. Toch is de afstand van een wethouder tot de eigen fractie de laatste jaren iets groter geworden, waardoor ze kwetsbaarder zijn als er meningsverschillen ontstaan tussen de wethouder en de raad of zijn eigen politieke groepering.
Het ambt van burgemeester geniet hoog aanzien, zeker bij de inwoners van een gemeente. De burgemeester ontleent hieraan een aanzienlijk gezag, ook binnen het lokaal bestuur. Binnen het college van b&w zijn burgemeesters bovendien verantwoordelijk voor een aantal inhoudelijke taken, waarover zij afspraken dienen te maken met de raad. Nederland kent een benoemde en geen gekozen burgemeester. De discussie om een gekozen burgemeester in Nederland mogelijk te maken, wordt al bijna vijftig jaar gevoerd.
Profiel
Bij de selectie van een nieuwe burgemeester wordt in elke gemeente een adviescommissie ingesteld. Deze bestaat meestal uit de fractievoorzitters van alle in de raad vertegenwoordigde partijen. De adviescommissie stelt een profiel op voor de nieuwe, gewenste burgemeester. Kandidaten die solliciteren worden getoetst aan dat profiel. De meest geschikte kandidaten voeren één of meer gesprekken met de voltallige adviescommissie. Deze commissie brengt uiteindelijk het advies uit.
Geen politicus
De huidige praktijk is dat de minister het advies zonder enige terughoudendheid overneemt. Daarmee is in Nederland momenteel feitelijk sprake van een door de raad gekozen burgemeester. De ambtsperiode van de burgemeester is zes jaar en daarmee niet gelijk aan de zittingsperiode van het college van b&w.
Als benoemde functionaris is een burgemeester geen politicus. Zijn belangrijkste taak is bovendien om zowel onafhankelijk voorzitter te zijn van het college van burgemeester en wethouders als van de gemeenteraad. De burgemeester mag niet meestemmen in de gemeenteraad, maar heeft wel stemrecht in het college van b&w.
Openbare orde en veiligheid
De burgemeester is verantwoordelijk voor de openbare orde en veiligheid binnen de gemeente. Dit is een taak die door de rijksoverheid is opgedragen en waarover de gemeenteraad daarom op het eerste gezicht weinig heeft te zeggen. Zo maakt de burgemeester samen met de officier van justitie en de chef van de politie (de zogenoemde ‘driehoek’) afspraken over de inzet van de politie en de speerpunten in het veiligheidsbeleid.
De raad kan als het gaat om het veiligheidsbeleid wel verzoeken richten aan de burgemeester. Bovendien kan de raad veel beleid in de preventieve sfeer voorstellen en goedkeuren, waardoor de raad toch belangrijke invloed heeft op de veiligheid in de gemeente. De raad kan, zo is in artikel 180 van de Gemeentewet bepaald, ook de burgemeester ter verantwoording roepen voor het door hem gevoerde bestuur.
Burgemeester en wethouders, het college van b&w, vormen het dagelijks bestuur van een gemeente. Het college voert het personeelsbeleid van de gemeentelijke organisatie. Het heeft voor de uitvoering van haar taken tal van wettelijke bevoegdheden.
De Gemeentewet gaat uit van ‘collegiaal bestuur door het college’. Artikel 53a kent een zorgplicht voor de burgemeester ‘om de eenheid van het collegebeleid zoveel mogelijk te bevorderen’. Iedere wethouder heeft een eigen taakgebied of portefeuille, maar het college neemt altijd in gezamenlijkheid besluiten.
Verantwoording
Het college is over het gevoerde beleid verantwoording schuldig aan de gemeenteraad en kan door de gemeenteraad ter verantwoording worden geroepen. Als de gemeenteraad het niet eens is met een collegebesluit, kan de raad dit besluit echter niet herroepen. Wel kan de raad er bij het college op aandringen een ander besluit te nemen. In het uiterste geval kunnen een of meerdere wethouders naar huis worden gestuurd.
De raad en het college worden in de uitoefening van hun taken ondersteund door respectievelijk de griffier en de ambtelijke organisatie. Aan het hoofd van de ambtelijke organisatie staat de gemeentesecretaris.
Griffie
Het dualisme beoogde de positie van de raad te versterken. Voor de invoering hiervan had de raad nauwelijks ambtelijke ondersteuning. Dit is in 2002 veranderd door binnen de gemeente een aparte ambtelijke staf voor de raad wettelijk verplicht te stellen. Dit is de griffie. Invulling van zo’n griffie kan per gemeente verschillen.
In sommige gemeenten wordt deze functie uitgeoefend door één ambtenaar, de raadsgriffier, soms zelfs in een parttime aanstelling. In zo’n situatie beperkt de rol van de griffier zich meestal tot zaken als het voorbereiden van vergaderingen en het verspreiden van de stukken. In andere gemeenten bestaat de griffie uit een groter aantal ambtenaren met verschillende deskundigheden die de raad ondersteunen met het uitwerken van beleidsalternatieven en het verzamelen van relevante informatie.
De gemeentesecretaris
Aan het hoofd van de ambtelijke organisatie staat de gemeentesecretaris, niet de minst belangrijke ‘speler’ in het lokale bestuur. Door de schaalvergroting van gemeenten en het toenemende takenpakket, ziet elke ambtelijke organisatie zich genoodzaakt om permanent aandacht te besteden aan professionalisering.
Een belangrijke uiting van professionaliteit is dat de ambtelijke organisatie in staat is een goede communicatie met de raad in stand te houden. De gemeentesecretaris vormt in dit proces een belangrijke schakel. De gemeentesecretaris is niet alleen het hoofd van de ambtelijke organisatie, hij is bovendien altijd aanwezig bij de vergaderingen van het college van b&w. Hierdoor legt hij de verbinding tussen de organisatie en de politiek. Desondanks ondersteunt de ambtelijke organisatie niet de raad, maar het college. Alleen het college is bevoegd in overleg met de gemeentesecretaris opdrachten te geven aan de ambtenaren.
Ambtelijke bijstand
Voor het ondersteunen van de raad is ook ambtelijke bijstand mogelijk via de griffier en op basis van de eigen regels van de gemeente. Via de Verordening ambtelijke bijstand en fractieondersteuning kan hieraan invulling worden gegeven. In de regel zal een goede ondersteuning van raadsleden afhankelijk zijn van de wijze waarop griffier en gemeentesecretaris hierover communiceren, maar ook van de grootte van de griffie. In kleine gemeenten kan de griffie in de regel slechts een beperkte ondersteunende rol spelen en zal dus een groter beroep worden gedaan op de reguliere ambtelijke organisatie. In grote gemeenten zal de griffie groter in omvang zijn en dus makkelijker een ondersteuningsvraag kunnen honoreren.
De raad kan op basis van de Verordening ambtelijke bijstand en fractieondersteuning ook middelen ter beschikking stellen om fracties extra ondersteuning te kunnen geven. De fracties kunnen met die middelen ieder voor zich extra menskracht van bijvoorbeeld partijgenoten aantrekken om voorbereidend werk te doen, correspondentie te verzorgen en het secretariaat van de fractie te voeren.